Может ли современное государство существовать без регулирования и политики? Текст научной статьи по специальности «Политологические науки»
Аннотация научной статьи по политологическим наукам, автор научной работы — Мельков Сергей Анатольевич, Карелина Ирина Мухаметжановна
В статье анализируется диалектика управления и регулирования в политике современного государства. Делается вывод о недостаточной теоретической разработанности данной проблематики. Предлагается авторское видение возможного варианта соотношения этих двух видов деятельности органов государственной власти . Статья будет полезна специалистам, бакалаврам и магистрам, обучающимся по специальности «Государственное и муниципальное управление».
Похожие темы научных работ по политологическим наукам , автор научной работы — Мельков Сергей Анатольевич, Карелина Ирина Мухаметжановна
THE MODERN STATE CAN EXIST WITHOUT REGULATION AND THE POLICY, CAN'T IT?
This article presents the analysis of the problem concerning the dialectics of management and regulation in the political life of the modern state. There is the conclusion about an insufficient theoretical readiness of this problem in the article. The author suggests the variant of correlation two types of the activity in the government . The article will be useful for specialists, bachelors and the masters trained on a speciality «State and municipal management».
Текст научной работы на тему «Может ли современное государство существовать без регулирования и политики?»
С.А. Мельков, И.М. Карелина
МОЖЕТ ЛИ СОВРЕМЕННОЕ ГОСУДАРСТВО СУЩЕСТВОВАТЬ БЕЗ РЕГУЛИРОВАНИЯ И ПОЛИТИКИ?
В статье анализируется диалектика управления и регулирования в политике современного государства. Делается вывод о недостаточной теоретической разработанности данной проблематики. Предлагается авторское видение возможного варианта соотношения этих двух видов деятельности органов государственной власти. Статья будет полезна специалистам, бакалаврам и магистрам, обучающимся по специальности «Государственное и муниципальное управление».
Ключевые слова: государственная власть, государственное управление, государственное регулирование, политика, административный ресурс, социализм, капитализм.
S. Mel'kov, I. Karelina
THE MODERN STATE CAN EXIST WITHOUT REGULATION AND THE POLICY, CAN'T IT?
This article presents the analysis of the problem concerning the dialectics of management and regulation in the political life of the modern state. There is the conclusion about an insufficient theoretical readiness of this problem in the article. The author suggests the variant of correlation two types of the activity in the government. The article will be useful for specialists, bachelors and the masters trained on a speciality «State and municipal management».
Keywords: government, state management, state regulation, policy, administrative resource, socialism, capitalism.
Размышляя над тем, как между собой соотносятся управление и регулирование применительно к деятельности органов государственной власти, следует признать существование большого разброса мнений в понимании сущности этих явлений. Очевидна также фактическая неразработанность данной проблематики в рамках гуманитарных наук, что проявляется на семинарских занятиях, индивидуальных собеседованиях и зачётах. На сегодняшний день офицеры и студенты зачастую побаиваются анализировать государственную политику, не хотят видеть политическую составляющую в деятельности органов государственной власти.
Нужно, полагаем, также учесть, что предстоящий переход нашего учебного заведения на Болонскую систему (обучение в рамках бакалавриата и магистратуры) в значительной степени увеличит количество дисциплин, в которых регулирования и политика будут изучаться. К этому обязывает государственный стандарт третьего поколения. К уже преподаваемым дисциплинам, таким, как «Политология», «История государственного управления в России», «Система государственного и муниципального управления» и «Геополитика», добавятся «История государственных учреждений в России», «Введение в специальность», «Политическая конфликтология и управление», «Государственная политика и управление», «Региональная политика», «Современные механизмы противодействий коррупции».
Подчеркнём ещё один важный момент. В любом учебнике и учебном пособии по тематике государственного управления рассматриваются два вида управленческой деятельности - политическое управление и административное управление. Носителем (субъектом) политического управления являются президентская власть, органы законодательной и судебной властей, а административного управления - органы исполнительной власти.
Кроме того, обучаемым следует иметь в виду, что в современном обществе есть власть,
стоящая над государством - это власть политическая. Её носителем и субъектом является политическая элита, основными функциями которой являются:
1. Выработка стратегического курса общественного развития.
2. Назначение своих людей на высшие посты в государственной власти, то есть формирование высшего слоя государственного аппарата.
То есть, получается, что политическое (как явление) присутствует и в системе государственного управления, и имеет место вне данной системы. В качестве гипотезы заметим, что по смыслу именно государственное регулирование ближе всего находится к политике, т. к. оно (регулирование) опирается на процессы самоорганизации и саморегулирования. Однако в современной отечественной политологии эта проблема пока не нашла обстоятельного рассмотрения.
Хотя при этом необходимо признать, что экономисты уже достаточно давно (несколько столетий) разрабатывают проблематику государственного регулирования (а если точнее, то государственного вмешательства) в национальную и мировую экономику. В рамках различных экономических теорий система государственного воздействия как на экономические отношения, так и на социум в целом в значительной степени зависит от господствующей формы собственности.
Например, в СССР, где вся собственность принадлежала государству, именно государство выстроило тотальную систему государственного управления (хотя, определённая, не большая доля государственного регулирования в СССР всё же была). Как отмечают специалисты из Российской академии наук, примерно на рубеже 20-х - 30-х годов ХХ столетия в нашей стране была сформирована модель административно-командной, или мобилизационной экономики. Это была система, построенная по принципу единой фабрики, работающей по единому плану, где каждое предприятие исполняло роль одного из «цехов» такой фабрики, что, по существу, превращало его в монополиста [1].
По мнению этих специалистов из академии наук, механизм регулирования такой системы требовал выстраивания жёсткой управленческой вертикали, где каждый иерархический уровень управления обладал неограниченной властью по отношению к управляемому объекту. Важно, на наш взгляд, заметить, что такая система неизбежно базировалась на внеэкономических методах стимулирования деятельности объектов управления - будь то отдельные люди или коллективы -что послужило основанием для присвоения ей названия «командно-административная система». При этом, конечно, использовались методы морального стимулирования, в т. ч. опирающиеся на энтузиазм людей, как, впрочем, и такие, несколько «непривычные» формы стимулирования, как предоставление возможности воровства и ограниченной экономической свободы, выдвижение на вышестоящие должности [2] и т. п. Но главными оставались командно-административные рычаги.
При разрушении командно-административной системы управления, видимо, неизбежно наша страна должна была вернуться к этапу первоначального строительства капитализма. Имеется в виду, что должны были появиться в большом количестве различные собственники, частная собственность должна была стать активным социальным институтом, в экономике, политике, социальной и духовной жизни принцип конкуренции должен был стать господствующим. Как отмечает в своей книге Ю.М. Лужков, мы объективно должны были вернуться к «марксовскому, государственно-монополистическому капитализму». Остаётся полностью согласиться с этой точкой зрения. По мнению бывшего мэра Москвы, наша страна сразу или достаточно быстро не могла встроиться в современный капитализм, «получивший социалистическую прививку госкапитализма» [3].
Что практически означает эта мысль?
Во-первых, действительно, марксово пророчество о неизбежности краха капитализма не сбылось. За последние более чем сто пятьдесят лет капитализм сильно изменился в основном за счёт государственного регулирования в интересах массового потребителя и массового потребительского спроса.
Во-вторых, политические, экономические, ментальные способности капитализма адаптиро-
Научные и образовательные проблемы гражданской защиты - 2011'2
ваться и совершенствоваться оказались высоки, что и доказал ХХ век. Об этом, кстати, замечательно написал в своём политическом завещании Г.В. Плеханов [4].
В-третьих, в постсоветский период должна была кардинально измениться социальная роль и социальные функции государства. Во всяком случае, из основного, и даже единственного, производителя благ, услуг для граждан государство должно было стать одним из субъектов политического, экономического и других общественных процессов и отношений. Как отмечает польский политолог Л. Бальцерович, во всех посткоммунистических странах в той или иной степени осуществлялась приватизация, снижались военные расходы и усиливалась рентабельность производства, росли иностранные инвестиции и т. д. То есть, происходили однотипные, по сути, процессы [5].
В чём же разница между капитализмом и социализмом? Свои размышления об этом сведём в таблицу.
Различия между социализмом и капитализмом
Параметры Социализм Капитализм
Господствующая форма собственности Формально - общественная, реально - государственная Частная и её производные формы (государственная не доминирует)
Количество собственности у государства Почти 100 % национальной собственности От 5 % (США) до 16 - 18 % (ФРГ) национальной собственности
Основная роль государства в экономике Доминирование Формирование «правил игры» и обеспечение их функциональности
Роль государства в политике Доминирование Основной институт политической системы
Характер политической системы Моносистема Конкурентная политическая система
Взаимоотношения государства и идеологии Доминирование государственной идеологии Конкуренция нескольких идеологий
Тип общества Закрытый Открытый
Понятно, что не только экономика является первоосновой разделения/разграничения государственного управления и государственного регулирования. Однако, основываясь на экономическом анализе, можно многое понять: почему государство в разных социальных системах выбирает принципиально отличные способы и методы воздействия на социум? Почему государство как собственник совокупно многократно менее эффективно по сравнению с частными собственниками (тоже совокупно)?
Осмысливая диалектику государственного управления и государственного регулирования, обратимся к современным учебникам и учебным пособиям, в основном, по тематике государственного управления. В большинстве из них всё воздействие государства на общество называется государственным управлением, за исключением воздействия на экономику. Так, в своём учебнике профессор А.В. Пикулькин воздействие на регионы именует региональным управлением; воздействие на народнохозяйственный комплекс - управлением этим комплексом и отраслями; на социальную сферу - управлением социальной сферой; на конфликтные и кризисные ситуации - управлением этим ситуациями. И лишь в отношении экономики воздействие государства учёный называет регулированием [6].
Известный специалист в области управления Г.В. Атаманчук управление понимает как процесс и продукт сознания и воли людей, важнейшее направление действия их разума, одну из труднейших и ответственных сфер интеллектуальной деятельности людей [7]. При этом Г.В. Атаман-чук государственное управление рассматривает как одну из разновидностей управления (наряду с местным и общественным управлением, менеджментом, групповой саморегуляцией и целесообразным поведением), субъектом которого является государство (то есть триада: территория - население - власть). Базовыми свойствами государственного управления, по мнению Г.В. Атаманчу-ка, являются следующие: в основе механизма госуправления лежит власть; госуправление распро-
страняется на всё общество; госуправление носит системный характер. На основе таких подходов Г.В. Атаманчук определяет государственное управление как практическое, организующее и регулирующее воздействие государства (через систему своих структур, главным образом государственного аппарата, государственных органов) на общественную и частную жизнедеятельность людей в целях её упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу.
Размышляя над этим определением, заметим, что регулирующие воздействия рассматриваются Г.В. Атаманчуком как часть государственного управления. В связи с этим возникает большое количество вопросов, на которые пока нет теоретически обоснованных ответов. Например, как в теории и на практике разделить государственное управление и государственное регулирование? Насколько уместно такое понимание для социума, при котором он одновременно является объектом и госуправления, и госрегулирования? Можно ли считать, что, например, в отношении экономики в основном уместно регулирование, а в отношении других сфер и областей общественной жизни - другие методы, формы и/или механизмы? И вообще, нужно ли принципиально определить различия между государственным управлением и государственным регулированием?
Ещё один подход к определению сущности государственного управления сформулирован российским юристом профессором В.Е. Чиркиным. Он полагает, что госуправление - это социальная деятельность органов и учреждений, созданных людьми, должностных лиц, государственных служащих, особая разновидность социального управления в обществе [8]. Он пишет, что создание государственного управления связано с необходимостью регулирования общественных процессов, но считает, что любое сообщество, в том числе страна в целом, не может развиваться только путём саморегулирования, которое необходимо и неизбежно, но может порождать негативные явления. Вновь обратим внимание, что в одно определение интегрированы и госуправление, и регулирование, и саморегулирование. Одновременно В.Е. Чиркин уверен, что рыночная экономика необходима, но стихия рынка ведёт к разного рода кризисным явлениям, поэтому в конституциях многих государств упоминается о социально ориентированной рыночной экономике - то есть о регулируемой экономике.
И всё-таки В.Е. Чиркин чётко не разводит, не разделяет госуправление и госрегулирование. Этот учёный отмечает, что регулирование обеспечивается путём применения публичной власти, публичного управления. А также он считает, что возможности государственного управления для регулирования общественных (а иногда не только общественных) отношений велики. Но особенно теоретизированными и не слишком понятными нам показались размышления В.Е. Чиркина, когда он пишет о системе государственного управления социальными отношениями, в духовной и личной сферах (вряд ли, полагаем, уместно автоматически считать эти сферы с управленческой точки зрения однотипными объектами). Фактически, так и не понятно: в чём разница между госуправлением и госрегулированием, когда речь идёт о воздействии на различные общественные отношения?
При этом следует подчеркнуть, что одни специалисты толкуют термин «государственное управление» достаточно расширительно, как практическое организующее и одновременно - регулирующее воздействие государства на общественную жизнь в целях её упорядочения, сохранения и/или преобразования, как опирающуюся на власть деятельность государственного аппарата по регулированию общественных отношений. Объектом государственного управления рассматриваются как общественные дела, так и основные цели самого государственного аппарата (то есть, внутренние по отношению к органам государственной власти цели).
Последняя мысль представляется особенно важной, т. к. представление о государстве как о некоей политико-общественной структуре, всегда и везде позитивно отражающей и якобы эффективно реализующей общие/общественные интересы далеко не всегда подтверждается исторически. Так, в своих исследованиях русский историк В.О. Ключевский пишет, что формированием государства несколько столетий на Руси занимались варяги - потомки т. н. рюриковичей, которые всё это время оставались надобщественным образованием, предназначенным для обороны страны
и удержания власти в руках собственного семейства [9].
Государство, как известно, становится возможным, когда среди населения, разбитого на бессвязные части с разобщенными или даже враждебными стремлениями, появляется либо вооружённая сила, способная принудительно сплотить эти бессвязные части, либо общий интерес, достаточно сильный, чтобы добровольно подчинить себе эти разобщённые или враждебные устремления. В образовании Русского государства принимали участие оба фактора. Общий интерес состоял в том, что все торговые города Руси с появлением наводнивших степь печенегов почувствовали потребность в вооружённой силе, способной оградить пределы страны и её степные торговые дороги от внешних нападений. Этой силой был варяжский князь со своей дружиной. Став носителем и охранителем общего интереса, подчинившего ему торговые города страны, этот князь с дружиной из вооружённой силы превращается в политическую власть.
Но, пользуясь новыми средствами, которые доставляла ему эта власть, князь начал насильственно подчинять себе и другие племена, не разделявшие этого общего интереса, слабо участвовавшие в торговых оборотах страны. Завоеванием этих племён, удалённых от центральной речной дороги, завершено было политическое объединение восточных славян. Так, пишет В.О. Ключевский, московские князья для расширения своего княжества использовали пять различных способов: скупку, вооружённый захват, дипломатический захват с помощью Орды, служебный договор с удельным князем и расселение из московских владений за Волгу [10].
Известный российский правовед Б.Н. Чичерин напутствовал более ста лет назад, что «. оставаться при нынешнем близоруком деспотизме, парализующем все народные силы, нет возможности. Для того, чтобы Россия могла идти вперед, необходимо, чтобы произвольная власть заменилась властью, ограниченною законом и обставленного независимыми учреждениями . гражданская свобода должна быть закреплена и упрочена свободою политической» [11]. Подтверждая исследования В.О. Ключевского, академик Ю.С. Пивоваров, вслед за профессором С.Г. Кордон-ским, пишет, что в нашей стране всегда было много административного и мало политического, что российская власть практически всегда отдавала приоритет административному ресурсу в своей управленческой деятельности [12].
Эти размышления историков полностью подтверждаются исследованиями современных социологов. Так, А.А. Зиновьев писал, что множество людей становится социальным объединением лишь в том случае, если в нем образуется управляющий орган (он назвал его «мозгом объединения) из одного или более людей. Если же в человеческом объединении не происходит такое разделение (на управляющий орган и управляемое тело), то такое общественное объединение оказывается нежизнеспособным [13].
Фактически А.А. Зиновьев подтверждает известную мысль Аристотеля о том, что общество есть организованное объединение людей. А цель действий этого организованного объединения (общества) переносится на людей, образующих управляющий орган объединения. И при этом на основе социологических исследований он подмечает, что «люди, делающие карьеру в системе власти, имеют свои эгоистические интересы, а демагогию об интересах человейника используют как орудие карьеры». А.А. Зиновьев полагает, что люди функционируют постольку, поскольку исполнение функций органа позволяет удовлетворять их потребности, т. е. соответствует их эгоистическим интересам. Орган же функционирует, поскольку удовлетворение эгоистических интересов его членов вынуждает их к этому.
По всей видимости, теоретико-методологический подход, предполагающий, что всем в социуме можно и нужно управлять вытекает из досоветского и особенно советского опыта организации общественной жизни, если угодно, отечественными традициями организации вмешательства государства в общие и личные (частные) дела. На наш взгляд, есть несколько фактов, которые позволяют поставить под сомнение эффективность советской системы государственного воздействия на социум:
- рыночной и/или смешанной экономикой вряд ли получится жёстко управлять (с этим следует согласиться);
- экономика является наиболее сложно устроенной социальной системой (но это ещё предстоит доказывать), поэтому в экономике государству надо действовать как-то по-особенному, как-то иначе, чем это было в советское время;
- в современном государстве крайне редко государству принадлежит большая часть собственности (с этим также следует согласиться). Но всё же государство является неким особенным, привилегированным субъектом (мы имеем в виду социальным, политическим, а не экономическим субъектом).
Почему нужно вырабатывать другое, более современное отношение к месту и роли государства, вмешивающегося в дела социума? Выделим несколько причин такого вывода.
Во-первых, современный мировой финансово-экономический кризис поставил целый ряд вопросов, прежде всего, перед государством и обществом. Главным среди них является следующий: каким образом следует выстроить взаимодействие политической элиты и государственной власти с обществом и гражданами в современном социуме. Не вызывает особых дискуссий то, что общество должно постоянно развиваться и не быть подавленным корпоративными интересами государственного аппарата. Но в то же время очевидно, что полное исключение государства из общественной жизни, модная ныне апелляция к самоорганизующей силе демократии и рынка также не должно быть абсолютным.
Во-вторых, вмешательство государства в дела общества объективно необходимо. Однако изучение отечественного опыта такого (фактически, тотального) вмешательства привело к выводу о том, что советская система взаимодействия общества и государства не является оптимальной. А ключевой характеристикой вмешательства государства в общественную жизнь является мера этого вмешательства и применяемые при этом основные методы и средства.
В-третьих, термин «государственное регулирование» относится не только к государственной власти. Ведь государство является не только и даже не столько совокупностью органов, осуществляющих воздействие на социум, а специализированной общественной структурой, всесторонне и последовательно помогающей развиваться процессам социальной самоорганизации.
Так, в электронном словаре «Википедия» государственное регулирование определяется как комплекс мер, действий, применяемых государством для коррекций и установления основ экономических процессов [14]. В этом словаре сформулировано несколько причин регулирования: 1) наличие в стране общественных благ (образование, здравоохранение, охрана окружающей среды и др.); 2) наличие частного и общественного характера производства; 3) возникновение отрицательных эффектов внутри рынка (бедность, преступность, экологические проблемы); 4) научно-технический прогресс; 5) тенденция к монополизации; 6) наличие международной конкуренции. В этом же словаре определены такие формы государственного регулирования, как государственные целевые программы (социальные), прогнозирование и моделирование ситуаций.
В электронной социологической энциклопедии регулирование рассматривается как форма целенаправленного, управляющего воздействия, ориентированного на поддержание равновесия в управляемом объекте и развитие его посредством введения в него регуляторов (норм, правил, целей, связей). Регулирование представляет собой т. н. «косвенное» управление наряду с «прямым» - через задание объекту требуемого результата и путей его достижения. Посредством регулирования создаются возможности и ограничения деятельности, которые должны вызвать в управляемом объекте мотивацию и целеполагание, желаемые с точки зрения субъекта управления. Обратим внимание, что в этой энциклопедии и ряде других научных источников использование методов регулирования одновременно предполагает высокую степень самостоятельности управляемых объектов, развитые самоуправление и самоорганизацию в них. В свою очередь, регулирование соци-
альное трактуется как процесс целенаправленного воздействия общества и его институтов на социальную жизнь, поведение индивидов и групп посредством регуляторов (норм, правил, целей, связей).
Фактически, если нам удалось правильно понять мысль социологов, те или иные виды регулирования отличаются друг от друга субъектами (субъектом государственного регулирования является государство, субъектами социального регулирования - общество и т. д.). Но ведь и государство рассматривается, как мы уже писали ранее, не тождественным власти и/или органам власти, а как общественно-природное образование
В чём, на наш взгляд, следует согласиться с профессором Г.В. Атаманчуком, так это в том, что государство в течение нескольких тысячелетий (фактически с момента своего возникновения) структурирует и регулирует общественные отношения (то есть, прежде всего, такие поведение и деятельность человека, которые имеют публичный характер, отражают взаимосвязи человека с другими людьми, и становятся значимыми для всех). Следовательно, подтверждается давно зафиксированный учёными теоретический вывод о диалектической взаимообусловленности общества и государства.
1. Очевидно, что современное государство будет заниматься и управлением, и регулированием. Также очевидно, что управление является основной функцией органов исполнительной власти, а регулирование - органов законодательной и судебной властей и правоохранительных органов. Но в то же время в различных государствах (различающихся типом политического режима) мера управления и регулирования в политике будет различной.
2. При изучении таких учебных дисциплин, как «Политология», «История государственного управления в России», «Система государственного и муниципального управления», «Геополитика», «История государственных учреждений в России», «Политическая конфликтология и управление», «Государственная политика и управление», «Региональная политика», «Современные механизмы противодействий коррупции», не удастся обойтись без понимания сути политических механизмов формирования и реализации государственной политики. Поэтому политику и её разновидность - государственное регулирование - нужно изучать и затем умело применять в повседневной деятельности специалистов МЧС России.
1. Экономическая история СССР: Очерки / Рук. авт. колл. Л.И. Абалкин. М.: ИНФРА-М, 2010. С. 467.
2. Кордонский С.Г. Ресурсное государство. М.: REGNUM, 2007. С. 65 - 79.
3. Лужков Ю.М. Транскапитализм и Россия. М.: ОАО «Московские учебники и Картолитография», 2009. С. 10, 12.
4. Россия на пути к новой экономике: Монография / Под ред. В.И. Видяпина, Г.П. Журавлевой. М.: РЭА, 2006. С. 17 - 40.
5. Бальцерович Л. Навстречу ограниченному государству / Пер. с англ. М.: Новое издательство, 2007.
6. Пикулькин А.В. Система государственного управления. М.: Закон и право, ЮНИТИ, 1997. С. 351 - 352.
7. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М.: Изд-во «Омега-Л», 2010. С. 20 - 21.
8. Чиркин В.Е. Система государственного и муниципального управления. М.: Норма, 2009. С. 13, 16 -
9. Ключевский В.О. Курс русской истории. М.: Мысль, 1987. Т. 1. С. 160.
10. Ключевский В.О. Курс русской истории. М.: Мысль, 1987. Т. 2. С. 18.
11. Чичерин Б.Н. Философия права. СПб., 1998. С. 614 - 615.
12. Пивоваров Ю.С. Русская политическая традиция и современность. М.: ИНИОН РАН, 2006. С. 236
13. Зиновьев А.А. На пути к сверхобществу. М.: ЗАО Изд-во Центрполиграф, 2000. С. 123.